Rol private partijen bij naleving nieuwe omgevingswet

Certificatie en overheidstoezicht voor veiligheid

In het kader van de stelselherziening omgevingsrecht wordt een groot aantal wetten geïntegreerd in de nieuwe Omgevingswet. In het licht van deze herziening is een tweetal onderzoeken uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu om antwoord te vinden op de vraag welke rol private partijen kunnen spelen bij het borgen van de naleving van het nieuwe omgevingsrecht.

Omgevingswet: Eenvoudig Beter

Het eerste onderzoek, Private borging van de regelnaleving, richtte zich op de vraag wat private borging is en in welke situaties en hoe de overheid hiervan gebruik kan maken bij het houden van toezicht. Het tweede onderzoek, Certificatie en Publiek Toezicht – Omgevingswet: Eenvoudig Beter, was bedoeld om te bekijken of private certificatie van managementsystemen zou kunnen bijdragen aan effectieve borging van regelnaleving.

Dit onderzoek was ook interessant in het licht van de actualisatie van het kabinetsstandpunt inzake certificatie uit 2003 door het Ministerie van Economische Zaken in samenwerking met andere departementen. In het tweede onderzoek is een drietal casestudies uitgevoerd, te weten het aangepaste toezicht van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) voor bepaalde bedrijven met een OHSAS 18001 certificaat, de wettelijke regeling “Kwalibo in het bodemdomein” en het toezicht van de Inspectie voor Leefomgeving en Transport en systeemgericht toezicht van de Provincie Noord-Brabant. In dit artikel sta ik eerst kort stil bij private borging van regelnaleving en metatoezicht en ga daarna in op de rol die certificatie van managementsystemen hierin kan spelen.

Verantwoordelijkheid bij het bedrijf

Om te beginnen is het goed om het uitgangspunt te benadrukken dat bedrijven zelf verantwoordelijk zijn voor veiligheid. De overheid heeft natuurlijk een taak om toe te zien op de naleving van regels en vergunningseisen, maar kan nooit door toezicht en handhaving de veiligheid waarborgen als bedrijven niet verantwoord opereren. Als bedrijven de naleving van regels borgen in hun managementsysteem, spreken we van private borging van regelnaleving. De overheid beoordeelt de kwaliteit van deze private borging door middel van meta- of systeemgericht toezicht. Ik noem deze vormen van toezicht in de rest van het artikel metatoezicht. Het gaat bij metatoezicht niet zo zeer om de vraag of er sprake is van naleving, maar meer of er sprake is van een effectieve borging van de naleving. Dan is het ook nog eens zo dat bij metatoezicht de effectieve en proportionele beheersing van risico’s voor de belangen die de wetgever beoogt te beschermen, boven naleving naar de letter van de wet wordt gesteld. Dit laatste punt is een boeiende discussie waard over de legitimiteit van de wijze waarop de prioriteiten worden bepaald, maar die voert te ver om hier te voeren. Mits goed uitgevoerd worden aan metatoezicht een aantal voordelen toegedicht.

  • Metatoezicht heeft voorspellingskracht; een betere borging maakt een betere naleving waarschijnlijk en omgekeerd. De toezichthouder kan zijn toezicht beter afstemmen op de risico’s door dit aan te passen aan het niveau van private borging.
  • Van metatoezicht gaat een stimulans naar bedrijven uit om het structureel nog beter te doen.
  • Metatoezicht kan bedrijven wijzen op inconsistenties in hun managementsystemen (bijvoorbeeld die tussen documentatie en praktijk) en daarmee aanzetten tot leren de borging te verbeteren (double loop learning) en leren de controle op de effectiviteit van de borging te verbeteren (triple loop learning).

Een recent onderzoek in de luchtvaart (Comparing the fatality risks in United States transportation across modes and over time, research in Transportation Economics) wijst erop dat een dergelijke systeemaanpak – die in de commerciële luchtvaart al jaren wordt toegepast – kan leiden tot prima resultaten. De luchtvaart is ruwweg honderdmaal veiliger dan autorijden.

Managementsystemen

Managementsystemen staan centraal bij private borging van regelnaleving. Door een beoordeling van de opzet en werking van managementsystemen kan een getrainde toezichthouder zien of er (a) een goede vertaalslag is gemaakt van doelstellingen als compliance en veiligheid naar concrete maatregelen in het “papieren systeem” en (b) of die concrete maatregelen ook werkelijk worden uitgevoerd zoals op papier staan en (c) of ze effectief zijn. Bij die laatste beide vragen spelen de bedrijfscultuur en het voorbeeldgedrag van het management een belangrijke rol. Als het zo is dat het beoordelen van een managementsysteem centraal staat bij metatoezicht, dringt zich al snel de vraag op of de toezichthouder gebruik kan maken van het werk van certificerende instellingen (CI’s). Immers, bij certificatie conform ISO 9001, 14001 en OHSAS 18001 beoordelen CI’s hetzelfde managementsysteem en bovendien is certificatie een proces dat al autonoom operationeel is in de private sector en dus kennelijk zonder bemoeienis van de overheid bestaansrecht heeft.

Ondanks deze argumenten om gebruik te maken van private certificaten ten behoeve van publiek toezicht zijn er ook nadelen en gevaren. Toezichthouders blijken geen groot vertrouwen in private certificatie te hebben. Zij zijn – niet geheel zonder reden – bang dat bij private certificatie onvoldoende kritisch wordt gekeken naar de consistentie tussen papieren en fysieke werkelijkheid en het niveau van intrinsieke motivatie. Hier komt bij dat de beoordeling van de werkzaamheden van CI’s niet transparant is. Tenslotte zijn er ook bezwaren van meer principiële aard. Het uitbesteden van publieke taken aan private partijen kan leiden tot belangenverstrengeling waarbij publieke belangen in het geding komen. Ook kan het uitbesteden leiden tot erosie van de kennis bij de overheid op het gebied van de processen die bij bedrijven tot (niet-)naleving leiden. Op hun beurt zijn toezichthouders soms wel erg formalistisch ingesteld en gericht op bestraffen van individuele overtredingen, zonder de context en de relevantie ervan goed mee te wegen in hun besluiten. Dat is niet terecht, want geen enkel systeem, ook niet dat van traditioneel publiek toezicht, garandeert nul fouten.

Uit onderzoek blijkt dat het zonder meer bestraffen van overtredingen bij goedwillende bedrijven kan leiden tot contraproductieve effecten. Je kunt dus private certificatie niet afserveren alleen op grond van het feit dat er wel eens iets mis gaat. Alles overziend zijn private certificatie en publiek toezicht twee werelden die (nog) niet goed op elkaar zijn afgestemd. Er is veel achterdocht vanuit de publieke toezichthouders en vanuit de certificeringswereld leek er tot voor kort ook niet veel animo te zijn om de dialoog te zoeken. (Met certificatiewereld bedoel ik de partijen die betrokken zijn bij geaccrediteerde certificatie dus de Raad voor Accreditatie, schemabeheerders en certificerende instellingen.) Het thema is bovendien nog iets complexer dan hier geschetst, omdat naast de toezichthouders en CI’s ook andere partijen zoals de beleidsafdelingen van de ministeries, de Raad voor Accreditatie en de te certificeren bedrijven een belangrijke rol spelen.

Download het volledige artikel via de knop download bijlage

Health-en-Saffety-jaarcongres